Um dos grandes focos do debate político dos últimos anos, as emendas parlamentares impositivas têm seu funcionamento muitas vezes desconhecido pelos eleitores. A emenda parlamentar, no caso estadual, é um instrumento que os deputados das assembleias legislativas utilizam ao apreciarem o orçamento anual para influírem nele.

Como explica a Controladoria-Geral da União (CGU), as emendas parlamentares podem acrescentar, suprimir ou modificar certos itens (rubricas) do projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo ao Legislativo a cada ano. Isso significa que, por meio dessas emendas, os deputados estaduais participam da alocação de recursos públicos em função de compromissos políticos que assumem junto a municípios e instituições.

Na prática, isso quer dizer que a emenda pode ser usada, por exemplo, para reformar uma ala hospitalar, construir uma ponte ou equipar um laboratório universitário. Os beneficiários também podem ser entidades privadas, desde que sejam entidades filantrópicas e sem fins lucrativos, como dispõe o Decreto nº 10.634, de 31 de janeiro de 2025, que regulamenta os procedimentos relativos às emendas individuais impositivas em Goiás.

As emendas parlamentares dos deputados estaduais goianos podem ser acompanhadas nesta seção do site Transparência Goiás, com discriminação de valores por município, autor e total empenhado por área, além da evolução das emendas desde 2021 e especificação de cada uma delas (com identificação de órgão, objeto, autor, beneficiário e outras informações).

As emendas estaduais de 2025 constam no Orçamento Geral do Estado (páginas 798 a 881).

Há também as emendas parlamentares dos deputados federais por Goiás, cujos valores totais que cada município recebe aparecem especificados no Portal da Transparência federal.

Reforçando esse acompanhamento, o Executivo goiano instituiu, com o Decreto nº 10.653, de 6 de março de 2025, a Plataforma Central de Acompanhamento da Execução Orçamentária das emendas federais impositivas e não impositivas, para assegurar a transparência, o controle e a rastreabilidade dos recursos destinados pelo orçamento da União ao estado de Goiás. O decreto determina que a plataforma deve estar em pleno funcionamento até o início de junho.

70% do valor seguem para saúde e educação

O valor total das emendas parlamentares impositivas no orçamento de Goiás para 2025 é de R$ 531.638.040, o que corresponde a R$ 12.966.781 por deputado estadual no ano.

O valor total dos 41 deputados estaduais goianos corresponde a 1,2% da receita corrente líquida. O percentual era de 0,5% em 2020, e depois de aumentar gradativamente nos anos seguintes, alcançou o atual 1,2% em 2022.

Outra mudança foi a destinação. No início, as emendas eram direcionadas apenas à saúde. Depois, também foram encaminhadas para a educação e então chegaram ao modelo atual, de 70% obrigatórios para saúde e educação somadas e 30% para destinações diversas.

São justamente esses os percentuais em 2025, quando, dos R$ 531 milhões de emendas previstos, R$ 262 milhões devem ser direcionados a projetos e atividades da saúde, e R$ 109,8 milhões, da educação. A Secretaria de Relações Institucionais receberá R$ 156,8 milhões, e a Universidade Estadual de Goiás, R$ 3 milhões, perfazendo os 30% restantes.

Em 2024, os municípios que lideraram a destinação das emendas foram Goiânia, Anápolis, Trindade, Aparecida de Goiânia, Valparaíso de Goiás e Luziânia, todos acima de R$ 10 milhões. São Simão, Santo Antônio do Descoberto, Águas Lindas de Goiás, Novo Gama, Cocalzinho e Posse despontam em seguida, superando R$ 5 milhões em emendas.

Apesar desses destaques, há uma considerável distribuição entre os 246 municípios goianos, com quase metade deles tendo recebido mais de R$ 1 milhão no ano passado, como detalhado no trecho seguinte desta matéria.

Cumpre notar ainda que há grande variação entre os anos. Em 2023, por exemplo, Itauçu, Luziânia, Goiânia, Senador Canedo e Planaltina foram, nessa ordem, os municípios que mais receberam emendas dos deputados estaduais.

Emendas dos deputados estaduais também atendem municípios menores

Outro questionamento em relação às emendas parlamentares é sua efetividade para políticas públicas. Consultor de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, Dayson Pereira Bezerra afirma neste artigo que a ineficiência alocativa das emendas é um mito. A conclusão do seu artigo é a de que “a descentralização de recursos viabilizada por tais instrumentos é capaz de promover ganhos de bem-estar”.

O autor rebate críticas feitas às emendas, como as de que seriam “geralmente identificadas como iniciativas paroquiais e fisiológicas, convertendo-se em objeto de tradicional desconfiança diante da opinião pública. A visão comum é que tais despesas têm motivação puramente política e não são justificáveis sob a ótica econômica”.

Outra crítica é a de que haveria, com as emendas, uma gestão dupla de recursos, uma do Executivo e outra do Legislativo. As emendas seriam, ainda, inferiores aos “programas universais ou políticas definidas por critérios objetivos de elegibilidade”.

Bezerra contra-argumenta que as emendas parlamentares promovem descentralização fiscal. As decisões do governo central (os Executivos) se dariam “em um ambiente caracterizado por incertezas e assimetria da informação”, enquanto as emendas, em contraste, atenderiam diretamente a expectativa dos cidadãos ao contemplarem projetos locais.

Em outras palavras, os parlamentares, ao percorrerem continuamente e vivenciarem suas bases eleitorais, conheceriam melhor as necessidades dos municípios do que programas e políticas pensadas pelos governos estadual e federal.

“Em particular, se a demanda dos eleitores está voltada a projetos locais e estes são entregues via emendas parlamentares ao orçamento, referidas proposições instrumentalizam o regular funcionamento das instituições democráticas, indicando que o sistema de representação é responsivo aos anseios dos cidadãos”, escreve o consultor no artigo.

Ele reforça: “(…) ao destinar recursos para seus respectivos redutos eleitorais, legisladores inclinam-se a projetos cujos atributos refletem, em alguma medida, o interesse público local, uma vez que a maioria de tais iniciativas se originam de pedidos para o financiamento de ações específicas, vindos diretamente da base eleitoral do parlamentar”.

Chefe da Procuradoria de Orçamento, Finanças e Controle Externo da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás (Alego), Rafael Rodrigues Vasconcelos também destaca a descentralização promovida pelas emendas: “As emendas impositivas têm essa capacidade de atender às pequenas demandas que de outra forma não chegariam no grande planejamento orçamentário. Esse planejamento pode passar por alto demandas pontuais e imediatas, por isso as emendas têm um grande impacto no dia a dia da população”.

Com uma capilaridade significativa, as emendas dos deputados estaduais goianos parecem confirmar esse fortalecimento da descentralização. Em 2023, 41,9% dos municípios goianos (103 dos 246) receberam ao menos R$ 1 milhão em emendas do Legislativo goiano, fatia que aumentou para 45,9% em 2024 (113 dos 246 municípios).

Os municípios que receberam ao menos R$ 500 mil em emendas, por sua vez, corresponderam a 85,4% do total (210 dos 246 municípios de Goiás).

Uma comprovação de que as emendas chegam às cidades menores é o fato de que, se houvesse equiparação perfeita entre a população total de cada município e o valor de emendas recebido, apenas 48,4% dos municípios (119 de 246) receberiam mais de R$ 500 mil anuais.

O procurador da Alego defende ainda outra vantagem das emendas, a de fortalecer o parlamento e a autonomia dos parlamentares no exercício dos seus mandatos. Além disso, diz, o critério político da alocação das verbas não é necessariamente problemático: “As emendas impositivas são muitas vezes questionadas por seguirem um critério político, mas se esquece que as decisões orçamentárias não são todas técnicas, há decisões políticas em qualquer parte do orçamento”.

Ações recentes da Assembleia promovem transparência e agilidade das emendas

Promovendo a eficiência, a Alego sediou, em novembro, a primeira edição do curso “Trilha do Orçamento Impositivo”, para capacitar assessores parlamentares a elaborarem emendas impositivas no orçamento público.

Houve também ganho de agilidade e transparência com o lançamento do módulo EmendasGO, integrado ao SISLOG 2.0, desenvolvido para gerenciar todo o ciclo de execução das emendas parlamentares. O EmendasGO, explica Rafael Vasconcelos, ajuda a superar o maior entrave para a execução de emendas, que é a não apresentação de todos os documentos necessários pelos beneficiários. No módulo, explica Rafael, as entidades já podem fazer um pré-cadastro, o que facilita o recebimento da verba destinada pelas emendas.

Outro entrave que surge é político; por exemplo, quando o beneficiário dificulta a execução de determinada emenda parlamentar por discordância política, como um prefeito que tem um grupo político contrário ao do deputado que destinou a emenda.

Os deputados estaduais, pontua Rafael, podem alocar as emendas de duas formas: detalhadas em anexo da Lei Orçamentária Anual, com valor, objeto e beneficiário, ou com emendas a definir, especificadas em momento oportuno. Independentemente do tipo, esclarece o procurador, “tudo ocorre de forma clara, transparente, via EmendasGo, com posterior publicação e divulgação no site da Secretaria da Economia”.

Quanto a isso, destaca também Rafael que “há fiscalização das emendas por todo mundo: o Executivo faz um controle prévio da execução, a Assembleia fiscaliza os critérios técnicos e, por meio dos deputados, o Tribunal de Contas do Estado, o Ministério Público e a população”.  

São abertos prazos para essas indicações ao longo de todo o ano, em média uma vez por trimestre. Para que a emenda possa ser viabilizada são avaliados, além de prazos e valores, critérios como necessidade real da população, capacidade do destinatário de executar a emenda e relação entre a ação orçamentária e o objeto que a ela se destina.

Quando se configura algum impedimento, explica o procurador da Alego, abre-se a possibilidade de o deputado redefinir emenda. Se continuar havendo impedimentos, a emenda perde a obrigatoriedade de execução e o dinheiro volta para o Tesouro.

Polêmica envolve tipo de emenda utilizada pelo Congresso

As emendas parlamentares criticadas pela pouca transparência e pelos valores são específicas do Congresso Nacional. Não existem esses tipos de emendas no Legislativo goiano.

As emendas polêmicas do Congresso são as emendas de relator do Orçamento, utilizadas até 2022, e as de comissão, cada vez mais utilizadas desde 2023.

As emendas de relator receberam o nome de “orçamento secreto” ao ganharem um molde que foi aplicado no orçamento de 2020. Naquele ano, elas saltaram de centenas de milhões de reais para quase R$ 30 bilhões e somaram 59% do valor de todas as emendas federais.

Em 2022, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou a emenda de relator inconstitucional e tornou obrigatória a publicação de dados referentes a serviços, obras e compras realizadas por meio dela, além de exigir a identificação de solicitadores e beneficiários.

Depois da proibição do STF, os congressistas passaram a direcionar mais verba para as emendas de comissão, que totalizaram R$ 15 bilhões em 2024. Essas emendas também recebem críticas por serem pouco rastreáveis – é possível saber a comissão autora de determinada emenda, a ação em que o recurso será aplicado e qual ministério fará isso, mas não os deputados federais ou senadores que influenciaram a alocação da verba.

Dispõe o mencionado Decreto nº 10.653, do estado de Goiás, que uma das diretrizes para a execução das emendas federais deve ser justamente a rastreabilidade, definida do decreto como a “possibilidade de acompanhamento em tempo real da execução física e financeira das ações custeadas com os recursos decorrentes das emendas”.

Os outros princípios relativos às emendas elencados no decreto são os da transparência, moralidade, eficiência, publicidade e responsabilidade fiscal.